Loftslagsráð hefur gefið út greinargerðina Opinber fjármál og loftslagsmál. Um er að ræða kortlagningu á þeim þáttum ríkisfjármálanna sem hafa sérstaka þýðingu fyrir loftslagsmál.

Stefnumörkun í opinberum fjármálum gegnir lykilhlutverki við að byggja upp kolefnishlutlaust hagkerfi til framtíðar og efla viðnámsþrótt samfélagsins gagnvart áhrifum loftslagsbreytinga. Stjórnvöld beita ýmsum stjórntækjum til að vinna að markmiðum sínum í loftslagsmálum, þar á meðal hagrænum stjórntækjum á borð við skatta, ívilnanir og styrki. Mikilvægt er að hagstjórn og opinber áætlanagerð þvert á málaflokka styðji við loftslagsmarkmið stjórnvalda. Þá þarf að vera fyrirsjáanlegt hvað er framundan varðandi regluverk, notkun hagrænna stjórntækja og annað í starfsumhverfinu svo atvinnulíf og aðrir hagaðilar geti brugðist við tímanlega og gert viðeigandi ráðstafanir. Gagnsæi hvað þessa þætti varðar er ein af forsendum þess að Loftslagsráð geti sinnt aðhaldshlutverki sínu.

Einnig lét Loftslagsráð vinna minnisblað um Tekjur af uppboði losunarheimilda í tengslum við þetta verkefni sem nálgast má hér.

Um greinargerðina

Loftslagsráð ákvað í mars 2022 að hefja skoðun á samspili opinberra fjármála og loftlagsmála og var fyrsta skref í þeirri vegferð að ráðast í greiningu sem miðar að því að ná yfirsýn yfir þá þætti ríkisfjármálanna sem hafa sérstaka þýðingu og áhrif á árangur af loftslagsaðgerðum. Tilgangur verkefnisins og tengdrar umræðu í Loftslagsráði er að stuðla að gagnsæi varðandi ráðstöfun opinberra fjármuna í þágu loftslagsmarkmiða til að stuðla að samstillingu stefnumörkunar í ríkisfjármálum við stefnumið þjóðarinnar í loftslagsmálum. Vinnan í þessum fyrsta áfanga miðaði fyrst og fremst að því að kortleggja og ná yfirsýn yfir þá þætti ríkisfjármálanna sem hafa sérstaka þýðingu fyrir málaflokkinn, m.a. kostnað og tekjur ríkissjóðs sem tengjast loftslagsmálum þ.m.t. kolefnisgjald, og tekjur af uppboði losunarheimilda innan viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Einnig að afla upplýsinga um stefnumörkun og eftirfylgni varðandi útgjöld til loftslagsmála eins og þær birtast í opinberum gögnum. Skoðun á hagstjórn og loftslagsmálum er afar viðamikið verkefni og er ljóst að þessi greining gæti orðið upptaktur að frekari umræðu.

Tveir sérfræðingar voru fengnir til að vinna þessa greiningu, Hrafnhildur Bragadóttir lögfræðingur og Jónas Atli Gunnarsson hagfræðingur. Verkefninu var stýrt af Guðnýju Káradóttur, verkefnastjóra Loftslagsráðs. Komið var á fót undirhópi úr röðum fulltrúa í ráðinu til að vera bakland sérfræðinga og verkefnastjóra. Í undirhópnum voru Brynhildur Davíðsdóttir, varaformaður Loftslagsráðs sem leiddi verkefnið, Hildur Hauksdóttir, fulltrúi Samtaka atvinnulífsins, Hrönn Hrafnsdóttir, fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Sigurður Loftur Thorlacius, fulltrúi ungs fólks. 

Samantekt

Vaxandi áhersla alþjóðlega á samhæfingu opinberra fjármála og markmið í loftslagsmálum.

Á alþjóðavettvangi er í vaxandi mæli fjallað um hvernig samhæfa megi stefnumörkun opinberra fjármála við markmið í loftslagsmálum meðal annars á vettvangi Parísarsamningsins, Milliríkja-nefndar Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC), Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD), Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (IMF) og Alþjóðabankans.

Ísland er aðili að alþjóðlegu bandalagi fjármálaráðherra um loftslagsaðgerðir (e. Coalition of Finance Ministers fro Climate Action). Bandalagið sem telur 72 ríki, vinnur eftir sex meginreglum (e. principles) sem ætlað er að vera leiðarljós í samþættingu opinberra fjármála og loftslagsmarkmiða í þeim tilgangi að hraða árangri af loftslagsaðgerðum.

Í mörgum ríkjum er nú unnið að innleiðingu grænnar fjárlagagerðar til að tryggja samhæfingu stefnumörkunar í opinberum fjármálum við loftslagsstefnu stjórnvalda. Í skýrslu OECD, Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og ESB um græna fjárlagagerð eru megin skilaboðin að græn fjárlagagerð geti verið öflugt tæki fyrir ríki til að ná markmiðum sínum í loftslags- og umhverfismálum. Lykilþættir árangurs eru að skýr stefna liggi fyrir í umhverfis- og loftslagsmálum og að nýtt séu tæki og aðferðir sem stuðlað geta að upplýstri ákvarðanatöku sem byggir á greiningu gagna og sýnt sé fram á sam-hæfingu ríkisfjármála við umhverfis- og loftslagsmarkmið. Tryggja þarf gagnsæi um ferli fjárlaga-gerðarinnar og veita aðgengilegar og skýrar upplýsingum um hvernig fjárlög eru samræmd markmiðum á sviði umhverfis- og loftslagsmála. Skýr umgjörð um stefnumörkun og ákvarðanir þarf að vera fyrir hendi sem og hlutverk og samspil viðeigandi stofnana.

Í alþjóðlegri umræðu er áhersla lögð á að tekjur af loftslagsaðgerðum séu nýttar í þágu skilgreindra markmiða, meðal annars á sviði loftslags- og orkumála, svo sem til tækniframfara og loftslagsvænna lausna, og til að dreifa byrðum af loftslagsvandanum með réttlátum hætti. Bent er á að tekjurnar geti ýmist runnið í ríkissjóð eða verið merktar tilteknum aðgerðum. Hvor leiðin fyrir sig hefur sína kosti; sú fyrrnefnda veitir færi á sveigjanleika til að aðlaga notkun teknanna að breyttum aðstæðum eða áherslum, en hin síðarnefnda stuðlar að gagnsæi og fyrirsjáanleika.

Kostnaður íslenska ríkisins vegna loftslagsmála hefur aukist síðustu ár en búist er við lækkun.

Þegar litið er til þróunar kostnaðar vegna loftslagsaðgerða síðustu ár kemur í ljós að kostnaðurinn hefur aukist frá árinu 2017.  Heildarkostnaður vegna loftslagsmála skv. skilgreiningu fjármála- og efnahagsráðuneytisins (FJR) var á árinu 2021 rúmir 19 milljarðar króna og árið 2022 rúmir 18 milljarðar króna, sem er 70% aukning síðan 2017/2018.  Sú upphæð jafngildir 0,5% af væntri landsframleiðslu Íslands í ár. Mestu munar um aukningu í skattalegum ívilnunum en þær jukust úr 3,4 milljörðum árið 2017 í 10,5 milljarða árið 2021. Búist er við minni kostnaði á næstu árum og er fyrirséð lækkun einkum vegna þess að tímabundnir styrkir munu að óbreyttu renna út.

Auka mætti sundurliðun í núgildandi flokkun kostnaðar vegna loftslagsaðgerða. Einnig er í núgildandi sundurliðun á kostnaði ekki gerður greinarmunur á aðgerðum sem að mestu gætu talist beinar aðgerðir í loftslagsmálum og þeim aðgerðum sem einnig er ráðist í í öðrum tilgangi.  Í þeim tilvikum gæti verið um ofmat kostnaðar að ræða. 

Fjöldi aðgerða er ekki talinn með í greiningu FJR á kostnaði við loftslagsaðgerðir. Hér má nefna aðlögunaraðgerðir vegna loftslagsbreytinga, líkt og framlög ríkisins í Ofanflóðasjóð og framlög til flóðavarna. Evrópusambandið gerði grein fyrir aðlögunaraðgerðum, líkt og flóðavörnum, í mati á loftslagsaðgerðum. Einnig eru ekki talin með framlög til loftslagsvænnar þróunaraðstoðar, framlög í rannsóknar- og tækniþróunarsjóði og kostnað vegna kaupa á losunarheimildum til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar.

Tekjur íslenska ríkisins vegna loftslagsaðgerða hafa aukist síðan 2010 en búist er við að þær lækki.

Tekjur ríkissjóðs af loftslagsaðgerðum flokkast annars vegar í tekjur vegna kolefnisgjalda og gjalda á F-gös og hins vegar í tekjur vegna þátttöku í viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir. 

Tekjur íslenska ríkisins vegna loftslagsaðgerða voru tæpir 13 milljarðar króna árið 2020 en reiknað er með að kolefnisgjald, gjald á F-gös og tekjur af losunarheimildum skili ríkissjóði samanlagt tæpum 9 milljörðum króna árið 2022. Meirihluti þeirrar upphæðar eða um 67% kemur frá kolefnisgjaldinu, tekjur af losunarheimildum 31% og tekjur vegna skattlagningar á innflutning F-gasa 2%.

Tekjur af kolefnisgjaldi eru meiri en þær voru á tímabilinu 2010-2017, en þá námu þær um 2 til 4 milljörðum króna á hverju ári á væntu verðlagi ársins 2022. Árið 2018 hækkuðu tekjurnar úr rúmum 4 milljörðum króna í 6,1- 6,2 milljarða króna á hverju ári.  Búist er við að tekjur af kolefnisgjaldi fari lækkandi vegna minni notkunar jarðefnaeldsneytis. 

Með þátttöku Íslands í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir hefur íslenska ríkið skv. EES -samningnum átt tilkall til hlutdeildar í losunarheimildum sem boðnar eru upp á samevrópskum uppboðsvettvangi. Árin 2019 og 2020 voru uppsafnaðar heimildir frá 2013 boðnar upp og námu tekjur af þeim 4 milljörðum króna árið 2019 og 6,7 milljörðum króna árið 2020 ef miðað er við verðlag þessa árs. 

FJR gerir ráð fyrir því að tekjur af uppboðsheimildum hafi dregist saman árið 2021 og numið 800 milljónum króna, en að væntar tekjur af uppboðinu verði 2,8 milljarðar króna árið 2022. Íslensk stjórnvöld gera ráð fyrir nokkrum samdrætti í tekjum af uppboðsheimildum í viðskiptakerfi ESB til 2027 þrátt fyrir að svokallaðar „Fit for 55“ tillögur framkvæmdastjórnar ESB sem nú eru til umfjöllunar innan ESB miði að því að tekjur af uppboði losunarheimilda aukist á komandi árum.

Tekjur íslenska ríkisins af kolefnisgjaldi, skattlagningu á F-gös eða vegna sölu á uppboðsheimildum er ekki markaðar með neinum hætti heldur renna beint í ríkissjóð. Þetta er ólíkt stefnu ESB, sem hvetur aðildarríki sín til að verja að minnsta kosti helmingi af tekjum af sölu uppboðsheimilda í loftslagstengd málefni. Auk þess gera „Fit for 55“ tillögurnar ráð fyrir að aðildarríkjunum verði framvegis skylt að verja öllum tekjunum til loftslagstengdra málefna svo sem til tækniframfara og loftslagsvænna lausna og til að takast á við samfélagsleg áhrif viðskiptakerfisins. Aðildarríkin hafa samanlagt varið um 75% af uppboðstekjum sínum til loftslagstengdra aðgerða á tímabilinu 2013-2020. Ákvæði ESB um lágmarks ráðstöfun tekna af uppboðsheimildum í loftslagstengd málefni er þó ekki bindandi fyrir Ísland, þar sem fjárhagsmálefni er einn þeirra þátta sem falla utan samstarfs ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu (EES). 

Ekki liggur fyrir hvernig skattbyrðin af kolefnisgjaldi og öðrum loftslagstengdum sköttum dreifist á milli tekjutíunda og fyrirtækja hérlendis. Ef skattlagningin bitnar meira á tekjulágum hópum væri hægt að stuðla að réttlátum umskiptum með því að ráðstafa skatttekjunum til fyrirtækja og heimila í viðkvæmri stöðu. 

Stefna um opinber fjármál þarf að grundvallast á skýrri stefnu og aðgerðaáætlun í loftslagsmálum.

Við samhæfingu opinberra fjármála og loftslagsmála er fyrsta skrefið að skilgreina með skýrum hætti markmið og áherslur ríkisins í loftslagsmálum, bæði hvað varðar mótvægisaðgerðir og aðlögun að loftslagsbreytingum. Ljóst þarf að vera hvaða árangri ríkið hyggst ná og hvernig, þar á meðal hvernig aðgerðir verði fjármagnaðar. 

Fyrstu skrefin hafa verið stigin við samhæfingu ríkisfjármála og loftslagsmála.

Af opinberum gögnum um ríkisfjármál sést að vinna er hafin hér á landi við að flétta loftslags-markmið inn í stefnumörkun í opinberum fjármálum. 

Auka þarf gagnsæi og tengja loftslagsmál með skýrari hætti við áætlanagerð um opinber fjármál.

Þrátt fyrir að fyrstu skrefin hafa verið tekin er ljóst að stjórnvöld eiga enn mikla vinnu fyrir höndum við að samhæfa stefnumörkun ríkisfjármála og loftslagsmála. Bæta þarf gagnsæi og framsetningu upplýsinga um kostnað og tekjur vegna aðgerða í loftslagsmálum til að unnt sé að gera sér grein fyrir tengslum loftslagsstefnu stjórnvalda og þeirrar forgangsröðunar sem fram kemur í fjármálaáætlun og fjárlögum. Flokkun á kostnaði vegna aðgerða í loftslagsmálum er ekki nægjanlega skýr. 

Af lestri fjármálaáætlunar er erfitt að átta sig á því hvaða forsendur, gögn og greiningar liggja að baki forgangsröðun fjármuna og hvaða ávinnings er að vænta af framlögum til einstakra aðgerða.

Ljóst er að efla þarf mat á loftslagsáhrifum stefnumarkandi aðgerða ríkisins til að skapa forsendur fyrir upplýstum og skilvirkum ákvörðunum um framlög  til loftslagsmála.  

Þrátt fyrir að fyrstu skrefin hafa verið stigin að samhæfingu ríkisfjármála og loftslagsmála á Íslandi er mikilvæg vinna framundan.

Horfa verður heildrænt á hagstjórn og ráðstöfun opinberra fjármuna og leita leiða til að tryggja að allar ákvarðanir um opinber fjármál styðji við stefnu stjórnvalda í loftslagsmálum, meðal annars markmið um kolefnishlutleysi, viðnámsþrótt gegn loftslagsbreytingum og réttlát umskipti.

Tilefni er til að greina ítarlega hvernig nýta megi stefnumótunar- og ákvörðunarferli opinberra fjármála með markvissari hætti. Í þessu samhengi mætti horfa til aðferða grænnar fjárlagagerðar og læra af reynslu þeirra ríkja sem vinna að innleiðingu slíkrar nálgunar.
Í rammagrein 10 í tillögu að fjármálaáætlun 2023-2027 kemur fram að unnið sé að því að betrumbæta verkfæri sem notuð eru í áætlanaferlinu til að innleiða betur svokallaða árangurstengda áætlanagerð (e. performance budgeting). Huga þarf sérstaklega að loftslagsmálum í tengslum við þessa vinnu og þeim áskorunum sem fylgja því hversu margir málaflokkar tengjast aðgerðum stjórnvalda í loftslagsmálum.

Einnig er mikilvægt að nýta sem best þá reynslu sem byggst hefur upp í stjórnkerfinu og má í því samhengi sérstaklega horfa til reynslunnar af kynjaðri fjárlagagerð sem beitt hefur verið hér á landi um nokkurt skeið og er mælt fyrir um í lögum um opinber fjármál.

Lesa greinargerð (pdf)