Á dögunum var greint frá því að David Malpass forseti Alþjóðabankans hefði ákveðið að stíga til hliðar í júní næstkomandi, ári fyrir áætluð starfslok. Þessi tíðindi þóttu merkileg einkum vegna þess að Malpass hafði verið gagnrýndur mjög fyrir að efast um áhrif gróðurhúsaloftegunda og gera lítið úr alvarleika hlýnunar andrúmsloftsins. Sú var tíð að skoðanir eða skoðanaleysi áhrifafólks í fjármálaheiminum á umhverfismálum þóttu ekki skipta miklu máli, en nú er öldin önnur.
Það verður sífellt augljósara að stefnumörkun alþjóðafjármálastofnanna, áherslur í hagstjórn þjóðríkja og meðferð opinberra fjármuna hefur lykiláhrif á það hvort raunverulegur árangur getur náðst í viðureigninni við útblástur gróðurhúsaloftegunda. Það var flestum ljóst að vegna þeirrar ábyrgðar sem Alþjóðabankinn verður að axla í loftslagsmálum, sem hreyfiafl aðgerða á heimsvísu í gegnum lánveitingar, greiningar, upplýsingagjöf og fjármögnun opinberra verkefna, var efasemdarmanninum David Malpass alls ekki sætt í embætti stundinni lengur.
Mikilvægi ríkisfjármála
Afsögn hans varð mörgum fagnaðarefni. Hún vekur jafnvel vonir um að hin mikilvægu tengsl loftslagsmála og opinberra fjármála séu að styrkjast í alþjóðafjármálakerfinu. Önnur nýleg frétt, sem ekki fór jafn hátt, laut að þessu sama. Greint hefur verið frá því að OECD hafi hleypt af stokkunum alþjóðlegu verkefni, þar sem aðgerðir ríkisstjórna allra aðilarríkja OECD og fleiri ríkja, í loftslagsmálum verða kortlagðar. Ísland er aðili að þessu verkefni. Það segir sýna sögu að ekki einungis eru umhverfisráðuneyti þjóðanna aðilar að framtakinu, heldur einnig fjármálaráðuneytin.
Hvernig ríkisfjármálum er stjórnað skiptir miklu máli þegar kemur að loftlagsmálum. Alveg eins og í tilviki Alþjóðabankans er mikilvægt að í þeim stólum sitji ekki loftslagsefasemdarfólk, heldur einstaklingar sem þekkja til hlýtar hvernig ákvarðanir í ríkisfjármálum geta haft úrslitaþýðingu í loftslagsmálum.
Með þessi tengsl í huga ákvað Loftslagsráð fyrir réttu ári síðan að hefja greiningarvinnu á samspili ríkisfjármála og loftslagsmála og vinna skýrslu — sem ber heitið Opinber fjármál og loftslagsmál — um þessa mikilvægu hlið loftslagsaðgerða. Skýrslan kom út í júní 2022. Krafan er sú, og fer vaxandi, að opinber fjármálastjórn markist af svokallaðri loftslagshagstjórn.
En hvað er loftslagshagstjórn?
Samhæfing fjármála og loftslagsaðgerða
Í stuttu máli snýst loftslagshagstjórn um það að tryggja samhæfingu milli ákvarðana í opinberum fjármálum og markmiða stjórnvalda í loftslagsmálum. Fjármálastjórn hins opinbera, eins og hún birtist til dæmis í fjárlögum hvers árs, má ekki vinna gegn loftslagsmarkmiðum, heldur þvert á móti verða fjárlögin að styðja við þau markmið.
Þessi áhersla á samþættingu loftslagsmarkmiða og opinberra fjármála birtist skýrt í Parísarsamningnum. Meðal þeirra markmiða sem þar eru tilgreind eru að fjármagnsflæði styðji við markmið um minni útblástur og stuðli jafnframt að viðnámsþrótti samfélaga gagnvart afleiðingum loftslagsbreytinga.
Árið 2019 var komið á fót sérstökum samstarfsvettvangi fjármálaráðherra um loftslagsaðgerðir — Coalition of Finance Ministers for Climate Action — og er Ísland aðili að því samstarfi. Vettvangurinn tengist því samstarfi sem fyrir var um loftslagsmál á vettvangi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og áðurnefnds Alþjóðabanka.
Sex meginreglur
Samstarfsvettvangurinn hefur komið sér saman um ákveðnar meginreglur, sem kenndar eru við Helsinki. Þær eru þessar:
- Samstilla skal stefnur og starfshætti að Parísarsamningnum.
- Deila skal reynslu og sérfræðiþekkingu í þágu loftslagsmarkmiða.
- Ráðast skal í aðgerðir sem stuðla að skilvirkri verðlagningu kolefnis.
- Taka skal mið af loftslagsmálum í opinberri stefnumótun og áætlanagerð; þjóðhagsstefnu, fjárlagagerð, opinberri fjárfestingarstefnu og innkaupum.
- Virkja skal fjármagn í þágu loftslagsmála.
- Ráðherrar taki virkan þátt í að undirbúa landsframlag (NDC) til Parísarsamningsins.
Í skýrslu Loftslagsráðs er auk þess rakið hvað þarf að vera fyrir hendi til þess að árangur náist. Nauðsynlegt er í fyrsta lagi að skýr stefna hafi verið mörkuð í umhverfis- og loftslagsmálum. Þá er mikilvægt að öll nauðsynleg tæki og aðferðir séu skilgreind og séu fyrir hendi til þess að framfylgja stefnunni með upplýstri ákvarðanatöku sem byggir á greiningu gagna. Jafnframt þarf að tryggja gagnsæi í ákvarðanatökum og gott aðgengi að skýrum upplýsingum um það hvernig opinber fjármál eru samræmd loftslagsmarkmiðum. Hlutverk og samspil milli stofnana þarf einnig að vera skýrt.
Hvernig stendur Ísland sig?
Samþætting ríkisfjármála og loftslagsmála er hafin hér á landi. Slíka samhæfingu má greina í opinberum gögnum, eins og í fjárlögum. Enn er þó ekki stunduð á Íslandi svokölluð græn fjárlagagerð, eins og víða er gert, en þá eru fjárlögin öll rýnd út frá loftslags- og umhverfimarkmiðum, líkt og gert er varðandi kynjajafnrétti við svokallað kynjaða fjárlagagerð.
Hið opinbera ber bæði kostnað vegna loftslagsaðgerða og nýtur tekna vegna þeirra. Í fjárlögum er leitast við að sundurliða þessa liði. Kostnaðinum í síðustu fjárlögum var skipt í fjóra þætti:
- Bein framlög til loftslagsmála, s.s. framlög til Loftslagsráðs og í Loftslagssjóð.
- Samgönguverkefni, s.s. efling almenningssamgangna.
- Skattalegir hvatar, eins og t.d. niðurfelling virðisaukaskatts á rafbílum.
- Aðgerðir í landbúnaði, eins og fjárframlög til að endurheimta votlendi og efla skógrækt og landgræðslu.
Í skýrslu Loftslagsráðs er rakið hvernig auka þyrfti gagnsæi í þessari flokkun. Breytingar hafa orðið á skilgreiningum á undanförnum árum, sem gera samanburð á framlögum milli ára erfiðan. Þá er umdeilanlegt hvort sum verkefni, einkum samgönguverkefni, getið flokkast að fullu sem framlag til loftslagsmála. Borgarlína er til að mynda tilgreind að fullu sem slíkur kostnaður, en ljóst er þó að verkefnið mætir ýmsum öðrum markmiðum líka, sem ekki eru loftslagstengd.
Þá er athyglisvert að aðlögunarverkefni vegna loftslagsbreytinga, eins og framlög í Ofanflóðasjóð og til flóðavarna, eru ekki talin til kostnaðar, né heldur framlög til þróunaraðstoðar vegna loftslagsmála, framlög til nýsköpunar og rannsókna, né heldur útgjöld vegna kaupa á einingum til að standa við alþjóðlegrar loftslagsskuldbindingar.
Tekjur gætu orðið meiri
Á tekjuhliðinni skiptir þrennt mestu máli enn sem komið er: Kolefnisgjald, skattur á F-gös og tekjur af uppboði losunarheimilda. Kolefnisgjald leggst á notkun jarðefnaeldsneytis og er reiknað sem föst upphæð á hvern seldan lítra. Skattur á F-gös leggst á innflutning flúoraðra gróðurhúsaloftegunda. Tekjur af uppboði á losunarheimildum koma til vegna hlutdeildar Íslands í tekjum af sölu kolefnislosunarheimilda á samevrópskum uppboðsvettvangi.
Athygli vekur að kolefnisgjald á Íslandi er mun lægra en í nágrannaríkjum. Til að mynda er kolefnisgjald í Noregi um helmingi hærra en hér, og í Svíþjóð enn hærra. Svigrúm virðist því vera fyrir hendi til þess að auka þessar tekjur hér.
Þá eru verulegar líkur á að aukning verði í tekjum af uppboði losunarheimilda, þar sem áætlað er innan ESB að fleiri geirar samfélagsins verði látnir falla undir viðskiptakerfið en nú er, eins og til dæmis sjóflutningar og samgöngur á landi.
En hvað þarf að gera?
Evrópusambandið hvetur aðildarríki sín til að láta tekjur af uppboðum losunarheimilda renna beint í aðgerðir til að takast á við loftslagsvandann og stuðla að umskiptum yfir í kolefnishlutlaust hagkerfi. Á Íslandi er þetta hins vegar ekki gert. Tekjurnar renna ómerktar í ríkissjóð og eru þar notaðar í hin ýmsu verkefni.
Þessu mætti breyta. Þá hafa OECD, Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og ESB í auknum mæli horft til grænnar fjárlagagerðar á undanförnum árum sem mikilvæga aðferð til þess að samhæfa ríkisfjármál og loftslagsaðgerðir. Fjölmargar þjóðir hafa tekið upp þá aðferð. Vel útfærð græn fjárlagagerð hér á landi myndi vafalítið vera stórt skref í átt til meiri árangurs í loftslagsmálum.
Í skýrslu Loftslagsráðs segir að íslensk stjórnvöld eigi „enn mikla vinnu fyrir höndum við að samhæfa stefnumörkun ríkisfjármála og loftslagsmála og að auka gagnsæi við áætlanagerð og ákvarðanir um framlög til loftslagsmála.“ Bæta þarf framsetningu upplýsinga um kostnað og tekjur og skýra mun betur tengslin milli loftslagsstefnu stjórnvalda og þeirrar forgangsröðunar sem birtist í fjárlögum og í fjármálaáætlun.
Það er því að mörgu að hyggja í þessu mikilvæga samspili ríkisfjármála og loftslagsmála, og ljóst að verkefnið er ærið.
Og eins og David Malpass hefur nú rekið sig á, að þá er ekkert rúm lengur fyrir efasemdir um nauðsyn loftslagsaðgerða.