Loftslagsvá er ein af stærstu áskorunum samtímans og hefur marga snertifleti við aðrar áskoranir. Viðbrögðin felast í grundvallarbreytingum á atvinnuháttum, skipulagi og daglegri hegðun; eftirsóttum breytingum af fjölþættum ástæðum. Árangur í loftslagsmálum mun einungis nást með víðtækri samvinnu og skýrri verka- og ábyrgðarskiptingu. Uppbygging stjórnsýslu verður að taka mið af þeim veruleika. Framkvæmdavald á öllum stjórnsýslustigum gegnir lykilhlutverki en stórauka þarf samstillingu milli og innan stjórnsýslustiga og getu til að virkja framfaravilja, nýsköpunarkraft og samheldni þeirra sem landið byggja.
Loftslagsmál hafa á örfáum árum þróast frá því að vera lítill og afmarkaður málaflokkur yfir í að verða ein af mikilvægustu áskorunum stjórnkerfisins. Löggjafinn hefur tekið mikilvæg skref í þá átt að styrkja, samræma og samhæfa stjórnsýsluna, m.a. með endurskoðun á lögum um loftslagsmál.
En betur má ef duga skal. Horfa þarf til framtíðar og meta hvernig þessum málaflokki verður best fyrir komið, stjórnsýsla gerð skilvirk og samhæfð og loftslagsvíddin samþætt á frumstigi inn í alla stefnumörkun, áætlanagerð og ákvarðanatöku. Aðgerðir sem grípa þarf til á næstum árum og áratugum liggja þvert á málaflokka ríkis og sveitarfélaga.
Loftslagráði er ætlað það hlutverk að veita stjórnvöldum aðhald og markvissa ráðgjöf í loftslagsmálum. Með skipunarbréfi í ráðið árið 2019 óskaði umhverfis- og auðlindaráðherra eftir tillögum Loftslagsráðs um framtíðarfyrirkomulag stjórnsýslu loftslagsmála á Íslandi. Í október 2018 fékk ráðið Hrafnhildi Bragadóttur, lögfræðing með sérþekkingu á þessu sviði, til að taka saman yfirlit um núverandi fyrirkomulag stjórnsýslu loftslagsmála. Í desember sama ár sendi Loftslagsráð frá sér álit undir yfirskriftinni Öflug stjórnsýsla í loftslagsmálum á grunni þeirrar greiningar. Í kjölfarið kallaði ráðherra eftir frekari útfærslu á tillögu ráðsins um varanlegan vettvang eftirfylgni. Loftslagsráð fékk þá ráðgjafa með þekkingu og reynslu af íslenskri stjórnsýslu til að gera úttekt á núverandi stöðu og tillögu að framtíðarfyrirkomulagi stjórnsýslu loftslagsmála.
Niðurstaða þeirrar vinnu liggur nú fyrir og er þar dregin er upp mynd af upplifun þátttakenda í stjórnsýslu og reynslu annara þjóða sem við getum lært af. Á grundvelli þessa eru lagðar fram tillögur um hvernig treysta má umgjörð stjórnsýslu loftslagsmála, um verk- og ábyrgðarskiptingu innan Stjórnarráðs Íslands og fyrirkomulag sem getur tekist á við hættur sem felast í loftslagsvá og leitt sókn til sjálfbærrar hagsældar og raunverulegra lífsgæða.
Undirbúa þarf Ísland undir þátttöku í kolefnishlutlausu hagkerfi framtíðarinnar. Leggja þarf grunn að samþættingu loftslagsmála við önnur mikilvæg úrlausnarmál eins og nýsköpun, samkeppnishæfni landsins, velferð, lýðheilsu og orku- og fæðuöryggi. Byggja þarf upp getu stjórnkerfis ríkis og sveitarfélaga til að takast heildstætt á við þessa stærri mynd.
Megin niðurstöður og forsendur skilvirkrar stjórnsýslu
- Það háir öllum aðgerðum stjórnvalda, fyrirtækja og heimila að ekki liggur fyrir skýr sýn um hvernig Ísland hyggst ná þeim markmiðum sem fram koma í alþjóðlegum skuldbindingum Íslands og hvernig íslenskt samfélag hyggst búa sig undir nýjan veruleika í grænu hagkerfi. Markmið um kolefnislaust Ísland 2040 er í hugum flestra óljóst.
- Móta þarf skýra framtíðarsýn og tengja markmið í loftslagsmálum við breytta atvinnuhætti, öra tækniþróun og samfélagsbreytingar. Æskilegt er að slík sýn yrði mótuð með þverpólitískum hætti undir forystu Alþingis eða forsætisráðuneytis og staðfest af Alþingi.
- Styrkja þarf pólitíska forystu í loftslagsmálum með skýrri verkaskiptingu ráðuneyta og skýrri ábyrgð einstakra ráðherra. Þar mætti horfa til þess hvernig Finnar vinna að meginmarkmiðum með skýrri ráðherraábyrgð.
- Samhæfa verður vinnu innan Stjórnarráðsins og tryggja að loftslagsmál fái þann sess sem fylgir því að vera eitt helsta forgangsverkefni samfélagsins til næstu áratuga. Komið verði á fastanefnd ráðuneytisstjóra þeirra ráðuneyta er bera meginábyrgð á þessu sviði.
- Samstarf embættismanna þeirra ráðuneyta sem vinna að verkefnum á sviði loftslagsmála verði formfest og tryggt með virkum hætti að gagnsæi ríki um stefnumótun og aðgerðir á sviði loftslagsmála til að opna umræðu í samfélaginu.
- Stjórnsýsla loftslagsmála er á tveimur stjórnsýslustigum. Forsenda árangurs er að samspil sé á milli stjórnsýslustiganna. Tryggt verði að sveitarfélög eigi ávallt aðkomu að opinberri stefnumótun í loftslagsmálum og að ákvarðanir um aðgerðir ríkis og sveitarfélaga í loftslagsmálum séu samhæfðar. Hér þarf ekki síst að horfa til sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, annarra stærri sveitarfélaga og Sambands íslenskra sveitarfélaga.
- Horft verði til þess að auka sjálfstæði Loftslagsráðs, veita því sjálfstæðan fjárhag en ekki síður að aðgreina betur það tvíþætta hlutverk sem ráðinu hefur verið falið, þ.e. annars vegar að veita stjórnvöldum markvissa ráðgjöf og hins vegar að draga gerendur í loftslagsmálum að borðinu. Mikilvægt er að faglegt og hlutlaust mat sé reglulega lagt á árangur stefnumörkunar og aðgerðaáætlanir stjórnvalda líkt og á Norðurlöndunum og í Bretlandi, t.d. með skýrslugerð til þingsins. Breiður samvinnuvettvangur hagaðila í loftslagsvinnu þarf að vera til staðar. Verði ráðinu áfram falið þetta tvíþætta hlutverk þarf að aðgreina betur á milli. Þá er mikilvægt að formfesta ráðgjafarhlutverkið frekar líkt og dæmi eru um á Norðurlöndunum.
- Mikilvægt er að stefna stjórnvalda í loftslagsmálum verði sýnilegri almenningi sem og atvinnulífi og öðrum hagaðilum. Efla þarf opinbera umræðu um þær breytingar sem samfélagið stendur frammi fyrir, jafnt hættu af loftslagsvá sem og um tækifæri er felast í breyttum atvinnuháttum, nýsköpun og grænu hagkerfi.
- Endurskoða þarf stöðu og hlutverk þeirra stofnana er vinna að markmiðum Íslands í loftslagsmálum með það að markmiði að samhæfa betur starfsemi og tryggja markvisst flæði upplýsinga þegar kemur að loftslagsmálum. Meta kosti og galla þess að styrkja og stækka stofnanir með sameiningum og skýra þannig verkaskiptingu og ábyrgð einstakra stofnana.
- Tryggja þarf sess vísindaráðgjafar til grundvallar stefnumörkun. Þá er brýnt að efla rannsóknir á þeim sviðum er líklegust eru til að hafa veruleg áhrif á hagsæld og lífsgæði á Íslandi til framtíðar sem og á öðrum þáttum er tengjast vöktun og aðlögun.
- Meta verður hugmyndir um Loftslagssetur er yrði samhæfingarvettvangur gagnvart aðlögun og vöktun. Slíku setri mætti einnig fela að vinna sviðsmyndir um líklega þróun loftslags líkt og til dæmis er gert í Sviss.
- Tengja verður saman sýn og vinnu stjórnvalda og atvinnulífs í loftslagsmálum með beinum hætti. Þetta á ekki síst við um tækifæri til nýsköpunar sem gegnir mikilvægu hlutverki í að takast á við áskoranir í loftslagsmálum og auka samkeppnishæfni. Fyrirmyndir sem horft hefur verið til eru ekki síst markaðs- og nýsköpunarstarf Dana á vettvangi State of Green og samhæfing stjórnvalda og atvinnulífs og stefnumótun einstakra atvinnugreina í Svíþjóð á vettvangi Fossilfritt Sverige. Hér hefur Grænvangi verið ætlað þetta tvískipta hlutverk.
- Tryggja verður að skýrt sé hvernig fjármagni er forgangsraðað til einstakra verkefna og á hvaða forsendum, hvort sem er í gegnum aðgerðaáætlun, Loftslagssjóð eða fjármálaáætlun, sem og gagnsæi í meðferð fjármuna og mati á tilætluðum árangri. Tengja verður saman fjármagn og ábyrgð á verkefnum og forðast að útbúin verði of mörg kerfi til úthlutunar fjármagns.
Fjögur skref til samhæfingar innan Stjórnarráðs Íslands
Í lokakafla er athyglinni beint að samhæfingu innan stjórnarráðsins bæði innan ríkísstjórnar, milli ráðuneytisstjóra og meðal starfmanna ráðuneytanna. Dregin er upp mynd af fjórum skrefum í átt að heildstæðri nálun. Skrefin skarast og þurfa að skoðast í samhengi þar sem fyrri skrefin mynda nauðsynlega undirstöðu þeirra sem á eftir koma. Það má hins vegar ekki láta staðar numið fyrr en lokamarkinu er náð. Skref eitt og tvö byggja á því að loftslagsmál séu skilgreind með sambærilegum hætti og í dag. Fyrsta skrefið er að styrkja umhverfis- og auðlindaráðuneytið og næsta að skerpa á sameiginlegri ábyrgð þeirra ráðuneyta sem fara með meginþættina í loftslagsstefnu Íslands. Skref þrjú og fjögur taka mið af því að viðfangsefnið er mun umfangsmeira en það er skilgreint í dag; það sé allt umlykjandi og undirbúa þurfi Ísland undir þátttöku í kolefnishlutlausu hagkerfi framtíðarinnar.
Skref 1
Samhæfing liggur hjá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu og forsætisráðuneytinu. Nálgun gagnvart málaflokknum er áþekk því sem er í dag en stjórnkerfi er styrkt.
Skref 2
Loftslagsmál eru tengd markvisst við fleiri málaflokka og fleiri aðilar fá formlega ábyrgð.
Skref 3
Samhæfing er gerð á stefnu og aðgerðum í átt að kolefnishlutlausu hagkerfi framtíðarinnar. Sérstakur vettvangur er mótaður sem samnýtir þekkingu og getu innan stjórnkerfisins.
Skref 4
Heildstæð samhæfing er gerð vegna samfélagslegra og efnahagslegra breytinga er leiða af hinu kolefnishlutlausa hagkerfi. Ráðherrar bera sameiginlega ábyrgð.
Um framkvæmd úttektarinnar
Loftslagsráð leitaði til ráðgjafa og óskaði eftir samstarfi um að ráðast í úttekt á stjórnskipulagi loftslagsmála, leggja mat á hvernig opinberum aðilum hefur tekist að sinna lögbundnum og ólögbundnum skyldum sínum og hvernig auka mætti þá getu. Vinna við verkefnið hófst í árslok 2019 með margvíslegri gagnaöflun er fólst jafnt í samtölum sem öflun upplýsinga um stöðu mála hér á landi sem í nágrannaríkjum, og lauk í júní 2020.
Alls voru tekin á þriðja tug viðtala við ráðuneytisstjóra, embættismenn í fimm ráðuneytum, skrifstofustjóra Alþingis, forstöðumenn og starfsfólk í helstu stofnunum sem takast á við verkefni tengd loftslagsmálum, fulltrúa atvinnuvegasamtaka og sveitarstjórna, sérfræðinga í loftslagsmálum og fulltrúa umhverfisverndarsamtaka. Greining á núverandi stöðu var unninn upp úr þessum gögnum og í framhaldinu mótaðar tillögur í samvinnu ráðgjafa og Loftslagsráðs, um æskilega þróun til framtíðar. Það voru Steingrímur Sigurgeirsson og Arnar Pálsson hjá Capacent sem unnu úttektina í samstarfi við Loftslagsráð.