Alþjóðamál, samningar og stofnanir

Milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna (IPCC)

Eitt fyrsta skrefið í alþjóðlegri samvinnu um loftslagsmál var stofnun IPCC (e. Intergovernmental Panel on Climate Change), eða Milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsmál. Nefndin var sett á laggirnar árið 1988 og hefur það hlutverk að yfirfara, meta og draga saman alla þá vísindalegu þekkingu sem til er um loftslagsbreytingar. Tilgangurinn er að upplýsa þá sem eru við stjórnvölinn hverju sinni með greinagóðum skýrslum sem taka saman þá þekkingu sem til er á hverjum tíma um eðli loftslagsbreytinga, orsakir og afleiðingar. Jafnframt metur nefndin framtíðaráhættu miðað við mismunandi sviðsmyndir og setur fram hugmyndir um mótvægisaðgerðir og aðlögun.

Starf milliríkjanefndarinnar er þannig mikilvægur grunnur fyrir alþjóðlegar samningaviðræður um aðgerðir til að bregðast við þeirri sameiginlegu ógn sem ríki heims standa frammi fyrir vegna loftslagsbreytinga af mannavöldum. Skýrslur nefndarinnar veita mikilvæga leiðsögn fyrir stefnumörkun bæði á alþjóðavettvangi og á einstökum svæðum.

Flest öll ríki heims, eða 195, eru meðlimir í IPCC og þúsundir vísindamanna leggja hönd á plóg í vinnu nefndarinnar við að yfirfara rannsóknir, samþætta upplýsingar og draga þannig fram fyrirliggjandi þekkingu. Nefndin stendur ekki fyrir eigin rannsóknum heldur er hlutverk hennar að safna saman, rýna og meta vísindalegar rannsóknir sem varða loftslagsbreytingar, bæði á sviði raun- og náttúruvísinda og félags- og hugvísinda.

Milliríkjanefndin gefur út með nokkurra ára millibili svokallarðar matsskýrslur (e. assessment reports) þar sem farið er ítarlega yfir stöðu mála hvað vísindalega þekkingu varðar. Þrír vinnuhópar vinna þessar skýrslur. Sá fyrsti fjallar um vísindalega þekkingu á veðurfari og loftslagsbreytingum, hópur númer tvö leggur mat á áhrif loftslagsbreytinga á lífríki og samfélög og skoðar möguleika á aðlögun og sá þriðji beinir sjónum að aðgerðum til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Auk þessara matsskýrslna gefur nefndin einnig út stöðuskýrslur um afmörkuð málefni.

Fyrstu matsskýrslurnar komu út árið 1990 og lögðu grunn að fyrsta alþjóðasamningi um loftslagsmál, sem var Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (UNFCCC). Einnig voru gefnar út matsskýrslur árið 1995, 2001 og 2007 og fimmta matsskýrslan kom út árið 2014, í aðdraganda Parísarsamningsins. Nýjasta skýrsla IPCC er skýrsla vinnuhóps 1 sem kom út í ágúst 2021. Í henni kemur skýrt fram að loftslagsbreytingar eru af mannavöldum eins og lesa má nánar um hér.

Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (UNFCCC)

Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change) er fyrsti alþjóðasamningurinn um loftslagsbreytingar af mannavöldum. Samningurinn var undirritaður árið 1992 og gekk í gildi árið 1994. Nær öll ríki heims, eða 197, eru aðilar að samningnum.

Rammasamningurinn skilgreinir þann vanda sem steðjar að mannkyni vegna loftslagsbreytinga og lýsir yfir vilja til að koma í veg fyrir hættulegar loftslagsbreytingar af mannavöldum. Jafnframt viðurkennir hann sameiginlega en mismunandi ábyrgð ríkja á ástandinu.

Með Rammasamningnum var stigið mikilvægt skref í að skapa vettvang og umgjörð utan um alþjóðlegar samningaviðræður. Samningurinn setur þó aðilarríkjum engar sérstakar skyldur á herðar varðandi töluleg og tímasett markmið. Því var ljóst frá upphafi að Rammasamningurinn væri einungis fyrsta skrefið þar sem málið væri sett á dagskrá, skrifstofu samningsins var komið á fót og ákveðnir ferlar búnir til fyrir áframhaldandi samningaviðræður.

Samningaviðræður um bæði Kyotobókunina og Parísarsamninginn fóru fram á vettvangi Rammasamningsins. Kyotobókunin var samþykkt árið 1997 og gekk í gildi árið 2005. Fyrsta skuldbindingartímabil bókunarinnar, fyrir þau aðildarríki sem að staðfestu hana, var tímabilið 2008-2012 og annað tímabilið var 2013-2020. Eingöngu iðnríki tóku á sig skuldbindingar um samdrátt í losun og heildarsamdráttur var aðeins lítið brot af þeim samdrætti sem talinn er nauðsynlegur til að halda hlýnun innan við 2,0°C, og helst undir 1,5°C, sem eru það viðmið sem stuðst hefur verið við í samningaviðræðum.

Fljótlega var því ljóst að grípa þyrfti til mun umfangsmeiri aðgerða, þar sem öll ríki leggi eitthvað af mörkum og sem flestir hagaðilar séu virkjaðir. Þetta kallaði á nýja nálgun og nýjan samning og eftir margra ára samningaviðræður varð Parísarsamningurinn að veruleika. 

Parísarsamningurinn

Parísarsamningurinn er eitt mikilvægasta alþjóðlega verkfærið í baráttunni gegn hættulegum loftslagsbreytingum af mannavöldum. Hann markar ákveðin tímamót því í fyrsta sinn eru öll ríki heims saman í því verkefni að þróa metnaðarfullar leiðir til að draga úr styrk gróðurhúsalofttegunda í andrúmslofti og aðlaga sig að þeim breytingum á loftslagi sem ekki er hægt að koma í veg fyrir. Parísarsamningurinn var samþykktur á 21. fundi aðildarríkja Rammasamnings SÞ um loftslagsbreytingar (COP 21). Hann gekk í gildi 4. nóvember 2016. Í byrjun árs 2022 höfðu 192 ríki af þeim 197 sem eru aðilar að Rammasamningnum staðfest Parísarsamninginn.  

Parísarsamningurinn er drifinn áfram af því markmiði að halda hnattrænni hlýnun vel innan við 2°C og eins lítið umfram 1,5°C og kostur er, miðað við meðalhita við upphaf iðnbyltingar. Einnig er lögð áhersla á að styrkja viðnámsþrótt ríkja svo þau nái að aðlaga sig þeim margvíslegu áhrifum sem breytingar á loftslagi hafa á bæði lífríki og samfélög. Til að ná markmiðum samningsins þarf að eiga sér stað stórfelldur samdráttur á losun gróðurhúsalofttegunda, nógu afgerandi til að kolefnishlutleysi verði náð fljótlega eftir árið 2050.

Eitt af því sem gerir Parísarsamninginn sérstakan er að leiðin að markmiðinu byggir á miklu trausti og samvinnu milli ríkja, atvinnulífs og annarra geranda í alþjóðastarfi. Í stað þess að samningurinn kveði á um hvernig hvert og eitt ríki eigi að að draga tiltekið mikið úr losun, leggur hvert ríki sem er aðili að samninginum fram einskonar loforðalista, það sem á ensku er kallað „Nationally Determined Contribution (NDC)“ og felur í sér hvert framlag viðkomandi ríkis verði til heildarmarkmiða samningsins. Aðildarríki skuldbinda sig til að skrásetja allt sem snýr að framkvæmd og árangri á gagnsæjan hátt og að endurskoða landsframlag sitt á fimm ára fresti.

Sterk áhersla á víðtækt samstarf er sérstaklega athyglisverð. Hvatt er til samstarfs, ekki bara á milli ríkja heldur líka samstarfs ríkja við atvinnulíf, félagasamtök og aðra gerendur sem ekki tilheyra opinbera geiranum í aðildarríkjum. Þetta er viðurkenning á því hversu flókinn og snúinn loftslagsvandinn er og hversu mikilvægt er að allir leggi sitt af mörkum: einstaklingar, fyrirtæki, félagasamtök, ríkisstjórnir og alþjóðastofnanir. Að vissu leyti má segja að hér sé á ferðinni ný kynslóð alþjóðasamninga þar sem opinberri geirinn, einkageirinn og „þriðji“ geirinn (ýmis staðbundin og alþjóðleg félagasamtök) eiga í virku samstarfi um lausnir.  

Á fimm ára fresti er gerð hnattræn úttekt (e. Global Stocktake) á stöðu mála og verður slík úttekt gerð í fyrsta skipti árið 2023. Í kjölfarið skulu aðildarríkin uppfæra landsframlög sín (næst árið 2025). Við uppfærsluna ber þeim að auka metnað og taka mið af hnattrænu úttektinni þannig að tryggt sé að markmið Parísarsamningsins náist. 

Hér má lesa samninginn í heild á íslensku og hér á fleiri tungumálum á vef Loftslagsskrifstofu Sameinuðu þjóðanna. 

Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna

Þótt viðræður um alþjóðlega samninga um loftslagsmál fari fram á vettvangi Rammasamnings S.þ. um loftslagsbreytingar, eru loftslagsmál einnig fléttuð inn í starfsemi annarra alþjóðastofnanna með margvíslegum hætti. 

Eitt dæmi um það eru Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna, sem að leiðtogar heims komu sér saman um á vettvangi Allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna árið 2015. Heimsmarkmiðin eru ekki hefðbundinn alþjóðasamningur með þjóðréttarlegar skuldbindingar, heldur sameiginleg yfirlýsing þjóðarleiðtoga um hvert skuli stefna og hvaða þætti þurfi að leggja áherslu á til að tryggja sjálfbæra framtíð. Heimsmarkmiðin eru ákall, ekki aðeins til stjórnmálaleiðtoga, heldur til allra þeirra sem geta haft áhrif, um að haga sinni starfsemi á þann hátt að hún leggi sem mest af mörkum til þessara markmiða. Þannig hafa ekki aðeins ríkisstjórnir heims horft til heimsmarkmiðanna heldur hafa þau líka fléttast inn í stefnumörkun sveitarfélaga, fyrirtækja, menntastofnanna og félagasamtaka. 

Eitt af markmiðunum 17, markmið númer 13, snýr sérstaklega að aðgerðum í loftslagsmálum. Þar er m.a. hvatt til þess að auka forvarnir við vá af völdum loftslagsbreytinga, að loftslagsmál verði samþætt inn í alla áætlanagerð og stefnumótun og að menntun verði aukin til að vekja fólk til meðvitundar um loftslagstengd málefni og hvað sé hægt að gera. Þá er sérstök áhersla á mikilvægi þess að styrkja þróunarríki í viðleitni þeirra til að takast á við loftslagsvandann. 

Auk markmiðs 13 þá tengjast loftslagsmál mörgum öðrum markmiðum eins og t.d. markmiði 7 um hreina orku, markmiði 12 um ábyrga neyslu og framleiðslu og markmiði, 14 um líf í vatni og súrnun sjávar og 15 um líf á landi.

Evrópusamstarf

Ísland á í mikilvægu samstarfi við Evrópusambandið um loftslagsmál í gegn um EES samninginn. Samkvæmt Parísarsamningnum eiga öll ríki að senda inn upplýsingar um þeirra framlag til markmiða samningsins. Hægt er að senda inn upplýsingar sem einstakt ríki en einnig er heimilt fyrir nokkur ríki, sem eiga í nánu samstarfi, að senda inn sameiginleg markmið um samdrátt í losun og geta þá viðkomandi ríki komið sér saman um innri reglur og markmið hvers og eins ríkis. Á grundvelli þessa ákvæðis hafa ríki Evrópusambandsins ákveðið að setja sér sameiginlegt markmið um 40 prósent samdrátt í losun fyrir á árið 2030 (með 1990 sem viðmiðunarár). 

Ísland tekur þátt í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og því var ákveðið að vera með í sameiginlegu markmiði Evrópuríkja. Noregur komst að sömu niðurstöðu og því eru Ísland, Noregur og ESB með eitt sameiginlegt framlag gagnvart Parísarsamningnum.

Sameiginlega markmiðið er þríþætt. Í fyrsta lagi eru um að ræða hluta losunar sem skiptist niður á ríkin og myndar beinar skuldbindingar viðkomandi ríkja. Þessi hluti losunar fellur undir það sem kallað er ESR (e. Effort Sharing Regulation). Í öðru lagi er sú losun sem fellur undir viðskiptakerfi með losunarheimildir, eða það sem gengur undir skammstöfuninni ETS (e. Emission Trading System). Í þriðja lagi eru í gildi sérstakar reglur varðandi landnotkun, eða það sem oft er táknað sem LULUCF (e. Land Use, Land Use Change and Forestry).

Aðgerðaráætlun Íslands í loftslagsmálum fyrir tímabilið 2018-2030 tekur mið af þessu fyrirkomulagi. 

Hér er hægt að lesa sér til um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. 

Hér eru upplýsingar um þann hluta losunar sem mynda beinar skuldbindingar einstakra ríkja sem taka þátt í sameiginlegu markmiði ESB, Noregs og Íslands:

Norrænt samstarf

Ísland tekur þátt í víðtæku norrænu samstarfi með veru sinni í Norðurlandaráði og Norrænu ráðherranefndinni. Umhverfis- og loftslagsmál eru mikilvægur málaflokkur í norrænu samstarfi og hafa Norðurlöndin lagt áherslu á að vera góðar fyrirmyndir í þessum efnum. Þannig geti áhrif landanna orðið umtalsverð, þrátt fyrir að samanlagt beri Norðurlöndin einungis ábyrgð á litlum hluta losunar gróðurhúsalofttegunda á heimsvísu. 

Samstarf Norðurlandanna er einkum í formi samráðs og að þróa sameiginlega sýn á viðfangsefnið. Þá er norrænt samstarf kjörinn vettvangur til að deila upplýsingum og læra af öðrum. Einnig hefur Ráðherranefndin haft frumkvæði af fjölmörgum verkefnum og skýrslum þar sem lögð er áhersla á að skoða loftslagsmál í norrænu ljósi, hvernig staðan sé í mismunandi ríkjum og hvaða tækifæri séu til samstarfs. 

Nýleg dæmi um slík verkefni er t.d. skýrsla sem fjallar um leið Norðurlandanna í átt að kolefnishlutleysi og verkefni þar sem skoðað var hvernig Norðurlöndin gætu verið stuðningur fyrir þróunarríki til að ná markmiðum Parísarsamningsins.